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關于加快舊村舊房拆除復墾統籌推進新型農村社區建設的調研報告

發布時間: 2013/11/1    瀏覽量: 44467


內容提要:全市新型農村社區已經啟動342個,建成民居37762套,占地約14668.2畝,其中占耕地10843.5畝。已拆除舊址4743.7畝(含廢棄、閑置地),其中,搬新農戶拆除舊房騰出土地約占1500畝。各縣(市)拆舊復墾的政策措施逐漸完善,但從基層反映的實際情況看,一家一戶做拆舊復墾工作十分困難。各地普遍遇到搬新少、搬新不拆舊、拆舊復墾難等問題,我們認為,這是農村宅基地管理不能適應新型城鎮化推進的客觀結果。為推進拆舊復墾工作,短期要:強化政府責任,制訂拆舊復墾政策;轉變建新思路,實施整村連片搬遷;申報落實土地整治項目,用好政策資金支持;長期要:完善功能配套,持續增強集聚效應;適應城鎮化需要,健全農村宅基地管理;積極探索土地制度改革,盡快先行先試。

 

市政協人口資源環境委在去年調研的基礎上,今年對我市舊村舊房拆除復墾(簡稱拆舊復墾)統籌推進新型農村社區(簡稱新社區)建設情況又開展了進一步調研。綜合兩次調研成果,對我市新社區建設和拆舊復墾整體協調推進情況、存在的主要問題及原因進行了梳理和分析,并提出統籌推進新社區建設和拆舊復墾的建議,現將有關情況報告如下

一、全市新社區建設與舊村舊房拆除復墾的基本情況

1.新社區建設基本情況

全市規劃新社區556個,已經啟動342個,占規劃總數的62%;建成新民居37762套,相比去年調研時,新增10979套;累計入住12843戶,相比去年調研時,新增4267戶,入住率34%,提高2個百分點。

新社區建設規劃水平逐漸提高,繼去年提升了一些新社區規劃的檔次和水平后,今年實現了土地利用規劃、村鎮體系規劃、新社區經濟發展規劃和建設規劃“四規合一”,為新社區建設奠定了更加堅實的基礎。各級政府對基礎設施建設和農戶建房投入了大量資金,2009年以來,全市累計投入建設資金11.5億元,其中財政投入6.5億元。出臺了用地支持政策,明確新社區建設用地的辦法、程序和途徑。

通過新社區建設,推進新社區集聚式發展,改善了農村生活環境,促進了農民生產方式和生活方式的轉變,增強了新型農村社區在新型城鎮化中的戰略基點作用,為我市實現“三化”協調發展提供了基礎和條件,取得了階段性成效。

2.拆舊復墾情況

理論和預期上,新社區全面建成后,全市將節約土地463495畝,節地率達到52.3%,但這需要一個長期過程。根據去年調研資料估算,全市已啟動新社區占地面積14668.2畝。根據市農辦提供的數據,全市已啟動建設的342個社區中有227個是新占耕地,共占10843.5畝,新占耕地的比率,從啟動社區數量看是66.4%,從所占土地面積看達到73.9%

從市農辦提供的拆舊復墾數據看,已拆除舊址4743.7畝,比去年調研時增加了848.7畝。如果考慮到這個數字包含了村室、破學校、舊廠房、坑塘、畜舍等村內閑置、廢棄易整理用地,僅從新社區建設搬新拆舊意義上講,實際拆舊復墾面積會更少。

從搬新農戶拆除舊房騰出的土地(不含廢棄、閑置地)看,全市已拆舊復墾面積大約1500畝,已拆舊復墾面積與新占耕地面積的比例僅為13.8%。舞鋼市的拆舊復墾通過城鄉增減掛鉤項目走,省國土廳定有硬性指標和任務,截至今年底,因15個新社區建設應歸還掛鉤指標1294畝,已拆571畝,搬新應拆舊房980戶,已拆554戶,而剩余723畝今年底肯定完不成,主要原因是某社區建設緩慢,對應兩個行政村1000多戶就不可能搬新拆舊;郟縣已拆舊房640戶,復墾323畝;葉縣已拆舊房583戶,騰出土地474.5畝,已復耕160畝;其它縣(市)拆舊復墾較少。

再從拆舊復墾的政策措施看,各項舉措逐漸完善。如簽訂拆舊協議;拆舊后,兌現獎補;舊房拆除驗收合格,方可搬新入住或確權辦證等。目前,省、市尚沒有拆舊復墾統一政策,郟縣、魯山制訂了專門政策,舞鋼、魯山、郟縣對拆舊復墾給鄉(鎮)分解了任務,落實到具體地點,定時間、定目標、定責任。關于拆舊復墾獎勵,縣(市)對騰出土地的每畝給予鄉(鎮)從3000元到3萬元不等的獎勵或補貼。具體到農戶,并無統一、明晰、具體的補償、激勵或約束規定,對農戶拆舊,靠說服感化、靠群眾覺悟、靠少量補償,基層反映缺乏有力抓手和依據。

二、舊村舊房拆除復墾面臨的主要矛盾和困難

1.搬新少。根據市農辦提供的數據,全市新社區入住率為34%;根據我們調研匯總的數據,入住率達到40.7%,比去年調研時增加4.6個百分點。即使按最高比率計算,仍有22000多套房屋尚未入住,相應拆舊就少。

2.即使搬新未必能拆舊。其一,搬新戶其舊房屋未必符合拆舊條件,傳統上農村宅基地按照一子一戶的原則管理,違反計劃生育超生孩子長大后分戶,在新社區買房,舊房不能拆。比如:舞鋼市入住1654戶,有674戶符合宅基地劃分條件,比例達到41%;僅魯山董周鄉入住新社區因符合分戶條件而無法拆舊的就高達70%。其二,應拆農戶拆舊積極性不高,要求舊房及拆舊補償,對于應拆不拆農戶缺乏制約措施。

3.拆舊分散,復墾難以集中連片。以葉縣為例,騰出土地474.5畝,分散在23個社區,全市均存在相同情況。更有甚者,有的涉及新社區建設的增減掛鉤項目,建新區占地100多畝,而其對應拆舊的行政村比較分散,騰不出足夠的復墾空間,復墾的意義不大,但拆舊復墾的成本反而很高、難度很大。

三、原因分析及對問題的認識

1.新社區集聚功能有待提高。新社區基礎設施不完善,社區服務功能不到位,后續管理資金缺乏,吸引力、集聚力不強,入住率偏低,新社區建設、向新社區集聚是一個漸進過程,舊址拆除同樣需要時間。已啟動建設的社區中,基礎設施相對完備、具備輻射承載能力(達到“五通、六有、兩集中”:通道路、自來水、電力、有線電視、寬帶;有社區綜合服務中心、學校、標準化衛生室、超市、科技文化活動中心、體育活動場所;垃圾集中收集、污水集中處理)、入住規模300戶以上的社區僅有20個,初具規模、基本達到入住條件(道路硬化、通水通電、商業網點)的有116個,其余200多個尚不具備入住條件。

2.拆舊缺乏法律和政策依據。現行法律法規要求,多余宅基地應當收回,組織農村集體經濟組織開展土地整理;農村用地整理,要尊重農民意愿,積極穩妥推進。實踐證明,這對閑置地、廢棄地尚可,而對于在沒有解決舊房價值補償及舊房拆除費用的情況下,僅靠與群眾簽訂拆舊協議、靠群眾覺悟、靠感化群眾,雖有成效,但效果不是很理想。

3.缺乏拆舊復墾資金。資金需求有兩方面,一是地上附屬物補償,主要是舊房;二是拆舊復墾費用。農村集體經濟普遍乏力,縣、鄉財政支持能力十分有限,市財政尚沒有對拆舊復墾進行補貼的政策。

4.相關政策不配套,部門職能不到位。體現在兩方面:一是新社區建設上,涉農項目資金整合沒有真正落實到位,項目條塊管理,電業、水利、衛生、民政、住建等涉農項目難以捆綁使用,與新社區建設銜接不夠。比如:我們調研的某兩個社區,去年住房已經建成,一個不通電,一個水電均不通,搬進去的農戶又搬回老村舊房。二是拆舊復墾上,通過增減掛鉤和土地綜合整治項目管理的拆舊區,其拆舊復墾雖然進展難度大,但有部門負責。而沒有靠上土地項目的新社區,沒有明確哪個部門對此負責,許多地方搬新應拆舊的基礎數據都不清楚,縣級農辦的機構、編制、人員沒有落實到位,綜合協調職能沒有充分發揮,影響工作開展。

5.對拆舊復墾重視不夠,沒定任務、缺乏激勵、更無問責。對新社區建設,市委、市政府每年都會提出具體要求,但對于拆舊復墾從未提出具體明確的任務,也沒像新社區建設那樣有投入保障、目標考核及督導制度,基層存在畏難情緒,積極性不高,遇到困難停滯不前。而且,土地增值收益反哺農村機制尚未形成,騰出多余土地又不能用來招商引資或入股辦企業獲得更多受益,僅靠財政獎補,動力不足。

歸結起來,目前拆舊復墾所面臨的困難,是農村宅基地管理不能適應新型城鎮化推進的客觀結果。城鎮化與新社區建設是一個循序漸進過程,而農村土地管理制度的滯后不能滿足“三化協調”發展的需要。搬新權益缺乏保護,新社區房子沒有房產證(舞鋼除外),同時要農民拆舊上交老宅基地,群眾情緒上不好接受。

四、促進拆舊復墾,統籌推進新社區建設的建議

目前,新社區建設、拆舊、復墾遇到了瓶頸,處于關鍵時期。若是零拆整建、零散搬遷,一戶一戶的騰退土地,拆舊工作難度大、費用高,騰出拆舊復墾空間需要很長時間,耕地占補平衡短期難以實現;若是整村推進,農戶的經濟條件、就業狀況不同,沒有項目和資金支持,難度同樣很大。因此,既要立足當前,完善舉措,切實解決好拆舊復墾遇到的現實問題,又要著眼長遠,穩定方向,創新管理,探索城鎮化過程中農村集體土地管理制度改革,為“三化”協調發展提供有力支撐。

1.強化政府責任,制訂拆舊復墾政策。建議制訂統一的拆舊復墾政策,明確拆舊對象,完善補償政策,強化約束措施,加大復墾力度,使這項工作有章可循。在制訂政策的基礎上,根據各地新社區建設占地情況,弄清拆舊復墾潛力,細化各地拆舊復墾具體目標,并把拆舊復墾納入政府責任目標考核,定期檢查通報,加大資金投入力度,盡快兌現市級獎補資金,破解資金難題。

2.轉變建新思路,實施整村連片搬遷。建議市委、市政府明確新社區建設、拆舊、復墾的指導思路,因地制宜,分類推進,經濟基礎好、整合潛力大的可以撤村并點、整村推進;暫時不具備條件的應從舊村改造入手,在原村莊基礎上整治,避免耕地浪費。優先推動城鎮、產業集聚區周邊等經濟條件好、有項目支撐的村莊,實施整村搬遷;重點整合具備連片復墾潛力的村莊,結合舊村改造、危房改造等政策,鼓勵少數未購房戶向新社區搬遷入住,爭取盡早連片復墾;組織動員零散入住群眾拆舊復墾,耕種收益歸自己,待條件成熟,再實施整村或連片搬遷復墾;停止啟動邊遠山區、條件不成熟、規劃布局不科學的新社區。

3.申報落實項目,用好政策資金支持。土地綜合整治項目為解決新社區合法用地、實現耕地占補平衡、緩解拆舊復墾資金難題,提供了一個解決途徑。根據國土部門提供的資料,2011年以來,我市共申報備案70個土地綜合整治項目,規劃拆舊復耕面積45548畝,拆舊區預算投資53121萬元,項目拆舊區進展十分緩慢。既然零散拆舊不能“全面開花”,那么應該重點推進,嚴格落實土地整治項目,至少實現新社區建設自身的用地平衡,盡早解決新社區建設占新地、沒節地的尷尬局面。

4.完善功能配套,持續增強集聚效應。進一步提升新社區建設規劃和經濟發展規劃,整合涉農資金,拓寬籌資渠道,完善基礎設施和服務功能配套。切實實施經濟發展規劃,強化產業支撐,持續增強新社區中心集聚功能,為拆舊復墾持續注入資源和活力。

5.適應城鎮化需要,健全農村宅基地管理。對于搬新拆舊的,及時頒發集體土地使用權證和房產證;對于只拆舊不建新、騰退出多余宅基地的,應給與政策或資金激勵;對于以往多占宅基地的,應摸清底子,加強監管,實時拆舊復墾;鼓勵以村集體經濟組織為主體,開展建設用地整理,對于節約出來的指標,建立收益返還機制,釋放農村集體經濟組織和農民的積極性。

6.積極探索土地制度改革,盡快先行先試。《國務院關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》、《國土資源部河南省人民政府共同推進土地管理制度改革促進中原經濟區建設合作協議》、《河南省人地掛鉤試點工作管理辦法》等文件為我市創新農村集體土地管理,探索土地制度改革提供了政策依據。建議市委、市政府向中央、省爭取建立農村土地管理制度改革試點,以人地掛鉤政策為突破,以指標交易平臺為紐帶,探索建立城鄉統一的土地市場,以實現農村經濟發展、新社區建設、拆舊復墾的良性循環。

上一頁: 關于對全市省級產業集聚區調研情況的報告 (2013/11/1)
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